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投融资体制改革绩效评价研讨会观点综述
发布日期:2021-04-01 信息来源:中咨研究 访问次数: 字号:[ ]

投融资体制改革是我国经济体制改革的关键环节。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确指出,“深化投融资体制改革,发挥政府投资撬动作用,激发民间投资活力,形成市场主导的投资内生增长机制。”

为系统总结2004年以来我国投融资体制改革的经验教训,构建新发展阶段的投融资新格局,亟需深入剖析我国投融资体制改革面临的难点、堵点和痛点,在优化投资结构、提高投资效率、保持投资合理增长、提高金融服务实体经济能力等方面提出新理念、新举措。根据国家发展改革委投资司的委托,中国国际工程咨询有限公司(简称中咨公司)研究中心联合中国技术经济学会投融资分会,2021年3月26日在北京举办了投融资体制改革绩效评价专家研讨会。

中咨公司研究中心主任李开孟研究员在主持专家研讨会时强调,我国投融资体制改革是一项非常庞大复杂的系统工程,本课题旨在系统梳理投资体制、融资体制、投融资体制的内涵和关系,在此基础上构建投融资体系的绩效评价体系,分析我国投融资体制改革取得进展、存在问题及未来改革思路举措。课题组初步研究提出,应从投资项目管理效力、政府投资带动效力、资金融通动员效力、投资调控管理效力和投资环境适应效力等5个维度,利用20多个评价指标所构成的评价体系进行诊断和评价。

国家发展改革委投资司法规处赵成峰处长简要介绍了国家发展改革委开展我国投融资体制改革评估的目的和要求,并对今后课题研究工作提出了具体建议。

除国家发展改革委投资司及中咨公司研究中心相关负责同志外,参加研讨的专家还有中国社会科学院技术经济数量经济所原所长汪同三研究员、中国国际经济交流中心副总经济师张永军研究员、国家发展改革委投资研究所刘立峰研究员、国家投资项目评审中心副主任黄阳发,中国技术经济学会投融资分会会员代表以及相关咨询机构、金融机构、律师事务所等单位20余位专家。各位专家重点围绕各项议题,结合各自专业领域,重点探讨了投资管理分类、政府投资方向、企业投资项目范围界定、企业投资项目管理效果、项目全生命周期绩效评价、金融支持实体经济、可行性研究质量提升、投资环境优化等问题。

议题一:投融资体制绩效评价

汪同三研究员从经济学视角诠释了投资的内涵与意义,从历史的视角总结了建国以来投融资体制改革的演进,认为新时代投融资体制改革应树立系统观念,重点研究三个方面问题:一是研究投融资体制改革与国企改革、金融体制改革、财政体制改革、农村土地制度改革和收入分配之间的耦合关系;二是劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素对投融资体制改革的影响;三是2030年碳达峰、2060年碳中和的目标对投融资体制改革的影响。

黄阳发副主任认为,投融资体制是一个国家制定的协调各级政府或同级部门之间与各类拟扩大再生产或对既有生产设施改造升级的政府部门、企业之间的管理、监督、服务的关系的法律法规政策体系,应从投融资体制改革的目标、路径、分工和步骤等角度进行分析评价。

议题二:投资项目管理效力

黄阳发认为,目前政府投资管理效力不高,主要是由于没有高质量的建设管理单位,存在同一个投资项目多级审批、多阶段审批等问题。建议政府分级成立统一的建设管理单位(事业单位或国企性质),界定各级各类政府部门对投资项目审批的职责范围,适当合并同一项目多级审批、多阶段审批的事项。

中咨公司社会事业业务部综合处处长贾森认为,在基础设施和公共服务设施领域,政府和企业投资的边界、范围如何准确界定依旧比较模糊。建议政府对基础设施和公共服务设施领域应进一步管好、管实,纯公益性的项目都应纳入政府投资项目的范畴。要进一步解放思想,探索增加基础设施及公共服务领域项目可经营性内容的新模式。

国信国际工程咨询集团副总经理杨晓敏建议,要重视对项目进行全生命周期绩效考核,在立项报告和批复中明确绩效考核目标,在后期加强绩效评价和后评价,并作为制度提出明确要求;对固定资产投资项目实施低碳减碳评价制度,可将项目能评与碳评合并为新的“能碳评审制”,确保重大高碳排放项目实现低碳排放或减碳技术达标。

北京水务咨询有限公司经理谢宇建议,针对国企、私企、外企及高新企业、中小微企业等不同类别企业,对企业投资项目进行审批和风险管控应体现具体项目的类别特点,强调针对性。

议题三:政府投资带动效力

黄阳发主任主要从政府间投资职责分工的明晰化和政府投资安排方式的有效性等视角发表了意见。在“政府间投资职责分工的明晰化”方面提出三点建议:一是上下级政府之间应先依据事权界线划分投融资职责界线,再细化至投融资项目上的量化职责;二是同级政府部门之间,要科学划定分阶段审批标准,并实行同阶段联合评估评审、分部门按既定顺序、限时审批等;三是公示项目批复结果,从而引导、带动有关机构选择投融资方向。在“政府投资安排方式的有效性”方面,黄阳发主任提出两点建议:一是对于补助补贴类项目,可采用“对社会可量化的贡献指标百分数来排序取值”的办法,明确“按项目”与“按专项”安排政府投资的内容界线与有关组织的责任界线;二是PPP模式资本金注入项目,应量化招标条件,让企业据此判断可承受的最大风险和可接受的最低收益。

北京金准咨询有限责任公司董事长陈宏能认为,PPP模式对充分发挥政府投资撬动作用、激发民间投资活力、形成市场主导的投资内生增长机制有积极贡献。建议从认识和舆论引导、将PPP模式列为可行性研究工作中的比选论证选项、在项目投资实施主体选择方面突出物有所值导向和效率优先等方面,为保持和坚持PPP常态化运用营造更为积极的舆论环境,提供更为积极的制度安排支持。

议题四:资金融通动员效力

张永军副总经济师认为,一是加快社会信用体系的建设,解决中小微企业融资难、融资贵的问题;二是由银行贷款单一融资模式向多元化融资模式转变;三是建议融资标准除了考察项目经济效益指标外,还能统筹考量相应社会效益等外部性指标;四是在项目评价中增加创新驱动维度的分析评价。

贾森提出,对于一些明显违反现有政策规定的投融资方式,如F+EPC等模式,应坚决制止和惩戒,防止引发系统性风险;同时加大基础设施不动产投资信托基金(REITs)支持力度,支持基础设施存量资产再融资。

杨晓敏建议,要兼顾考虑地方政府的融资需求和发展要求,给予相对灵活可持续的政策空间。对地方政府的投融资应进行动态监控,以项目特性为本质,系统研究解决方案,提出地方政府平台公司投融资管理办法。

中国电建市政建设集团投融资部总经理杨红旗认为,民营企业PPP项目融资难的问题,主要原因有四点:一是民营企业平均生命周期和PPP期限不匹配;二是市场投资低回报率与民营企业较高的融资成本不符;三是民营企业没有资本金出资能力和股权融资通道;四是民营企业自身没有投建营一体化的系统集成能力,项目烂尾风险大。建议民营企业应该结合自身差异化优势,选择规模适当、领域熟悉的经营性项目来发挥自己的技术、经营、成本效率等优势,利用优质项目本身稳定的现金流增加银行的信心,解决项目的可融资性问题。

议题五:投资调控管理效力

财达证券股份有限公司总经理助理胡恒松表示,我国投融资体制受国家政策影响十分明显,需要各领域统筹推进。其中,货币政策影响了投融资的成本问题,财政政策影响了投融资的选择问题。财政政策应配合货币政策,调整产业结构,主导投资消费,拉动经济增长。

贾森建议,应加强项目前期监管,突出关注两点。一是重大政府投资项目审批权限不宜过于放权,特别是市、县一级投资主管部门无法科学、合理决策;二是强化项目建议书作用,可由上位机关审批项目建议书,下位机关审批更为具体的可行性研究报告,强调谁投资、谁决策、谁负责的原则。

议题六:投资环境适应能力

北京市京都律师事务所高级合伙人刘敬霞认为,目前投融资体制改革主要存在三个方面问题:一是政府投资和企业投资的内涵界定不清晰,存在模糊地带;二是投资政策的内部逻辑未闭环,仅界定了谁投资、投在哪、投多少等问题,但怎么投、如果评价则缺乏相关政策依据;三是基层部门的投融资专业能力不足,造成政策落实有偏差、不到位。

胡恒松建议,要更加重视城投平台公司的深层次转型发展问题,要在不过度新增隐性债务的前提下,考虑将城投平台纳入地方政府投融资管理范畴。在不断改进城投平台管理效能的基础上,利用好城投平台这一传统通道和资源优势,为城投平台提供合规融资身份,及时化解灰犀牛风险。

此外,北京金和通工程咨询有限公司总经理田伟华、中国煤炭地质总局副总经理纪骢、北京中星明略咨询有限公司咨询总监刘佳等专家结合具体项目实践案例,分别提出投融资体制改革存在的问题和相关建议。

研讨会结语

赵成峰处长在总结发言中表示,2004年《国务院关于投资体制改革的决定》的颁布,标志着我国投融资体制改革进入新时期。经过十余年的实践,特别是在当前立足新阶段,贯彻新理念,构建新格局的总体要求下,研究投融资体制改革的昨天、今天和明天具有非常重要意义。为此,需要系统总结我国2004年以来的投融资体制改革历程,并立足当下,深入谋划新时代我国投融资体制改革的总体思路和重要举措,以指导“十四五”乃至更长时间的投融资体制改革工作。

赵成峰处长提出,我国今后投融资体制改革的路径设计,应深入思考以下问题:一是系统考虑与国企改革、财政货币政策的耦合关系;二是应与政府的监管能力相匹配;三是要适应中国特色社会主义发展阶段要求;四是遵循规律性常识和实践检验的原则;五是制度化与前瞻性相结合;六是融合数字经济的新要求;七是评价指标要尽可能做到定量分析。